정책과 규제

정책은 무엇을 움직이는가

집값은 사려는 사람(수요)과 팔려는 집(공급)이 만나는 곳에서 정해진다. 정부가 집값에 영향을 주려면 이 둘 가운데 하나를 건드려야 한다. 수요 쪽 레버는 빠르다. 대출 한도를 줄이면 다음 날부터 은행 창구에서 바로 적용된다. 세금을 바꾸거나 거래에 허가를 받게 하는 것도 몇 주, 몇 달이면 시장에 닿는다. 공급 쪽 레버는 느리다. 택지를 지정하고, 인허가를 내주고, 착공해서 입주하기까지 대개 3~5년, 길면 10년 가까이 걸린다(4장).

이 책은 집값을 움직이는 힘을 다섯 가지로 나눠 왔다. 입지, 금리, 공급, 대출 규제, 기대. 정책은 이 가운데 세 개를 직접 건드린다. 대출 규제는 그 자체가 정책이고, 공급 대책은 공급의 시차를 줄이거나 늘리려는 정책이며, 모든 발표는 기대를 바꾼다. 그래서 "정책 때문에 집값이 올랐다(내렸다)"는 문장을 만나면 먼저 물어야 한다. 이 가격 변화는 어느 힘에서 왔는가. 대출 한도가 줄어 살 수 있는 사람이 줄었는가(대출), 실제 입주 물량이 늘었는가(공급), 사람들의 예상이 바뀌었는가(기대), 아니면 같은 시기에 금리가 움직였는가(금리). 한 시기에 여러 힘이 함께 움직이기 때문에 정책 하나의 효과를 깨끗하게 떼어 내기는 어렵다. 이 장의 시뮬레이터는 그 힘들을 하나씩 떼어서 본다.

규제지역: 투기과열지구와 조정대상지역

규제지역(Regulated area)은 집값이 빠르게 오르거나 오를 우려가 있는 곳을 정부가 지정해서 대출·청약·세금 규칙을 한꺼번에 무겁게 만드는 제도다. 근거 법이 둘이다. 투기과열지구(Speculative overheating district)는 주택법에 따라 주로 대출과 청약·전매 규칙을, 조정대상지역(Adjustment target area)은 같은 법에 따라 지정되지만 주로 세금(취득세·양도세 중과, 비과세 거주 요건)과 연결된다. 국토교통부 주거정책심의위원회가 지정·해제한다.

2026년 기준 서울은 25개 구 전역, 경기는 15곳이 투기과열지구와 조정대상지역에 함께 지정되어 있다. 2025년 10월 15일 발표된 대책(10.15 대책)으로 서울 21개 구와 경기 12곳(과천시, 광명시, 성남시 분당구·수정구·중원구, 수원시 영통구·장안구·팔달구, 안양시 동안구, 용인시 수지구, 의왕시, 하남시)이 새로 지정됐고, 2026년 6월 30일 발표로 화성시 동탄구, 용인시 기흥구, 구리시가 추가됐다(7월 1일 효력). 대부분 토지거래허가구역으로도 함께 묶였다. 둘을 동시에 지정하는 경우가 많아 실제로는 "규제지역"이라고 묶어 부르는 일이 많다.

세부 요건(청약 1순위 조건, 전매 제한 기간, 자금조달계획서 증빙 범위 등)은 지정 고시와 개별 법령에 따라 다르고 자주 바뀐다. LTV·한도는 금융위원회 6.27 대책(2025-06-28)과 10.15 대책(2025-10-16 시행) 기준.

표의 줄들은 모두 같은 방향을 가리킨다. 빚을 크게 내서 사는 것, 집을 여러 채 사는 것, 사서 살지 않고 세를 놓는 것, 짧게 사고파는 것을 비싸게 만든다. 아래에서 같은 값의 집을 비규제지역과 규제지역에서 살 때 필요한 돈이 어떻게 달라지는지 본다.

규제지역 지정이 가격에 닿는 경로는 대부분 이 "필요한 현금"을 통한다. 같은 10억원짜리 집을 살 수 있는 사람의 수가 줄면, 그 집을 사려는 경쟁이 줄고 가격 상승 압력이 약해진다. 반대로 이미 그 지역에 집을 가진 사람은 팔기도 어려워진다(사는 사람이 줄고, 다주택이면 양도세가 무겁다). 그래서 지정 직후에는 대개 가격보다 거래량이 먼저 크게 줄어든다. 가격 통계에 효과가 나타나는 것은 그다음이고, 그 사이 거래가 적어 통계 자체가 출렁이기도 한다(16장).

토지거래허가구역: 사기 전에 허가를 받는다

토지거래허가구역(Land transaction permit zone)은 일정 면적 이상의 토지(아파트라면 대지 지분)를 사고팔 때 시장·군수·구청장의 허가를 받게 하는 제도다. 원래는 개발 예정지의 땅 투기를 막으려고 만든 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」의 장치인데, 최근에는 아파트 단지와 도시 전역에 쓰이고 있다. 10.15 대책으로 서울 전역과 경기 12곳이 2025년 10월 20일부터 2026년 12월 31일까지 지정됐다(연장 여부는 확인 필요).

핵심은 허가 조건이다. 주택을 사려면 그 집에 직접 살 목적이어야 하고, 허가를 받은 뒤 정해진 기간(4개월) 안에 입주해 2년 동안 실제로 거주해야 한다. 이 의무를 어기면 이행강제금이 부과되고 허가가 취소될 수 있다. 실거주 의무가 막는 것은 갭투자(Gap investment)다. 갭투자는 세입자의 전세 보증금을 끼고 집값과 보증금의 차이(갭)만 내 돈으로 사는 방식이다(5장). 직접 살아야 하면 전세를 놓을 수 없으니 보증금이라는 '무이자 빚'을 쓸 수 없다. 아래에서 전세가율 손잡이를 끌어 두 방식의 필요 현금을 비교한다.

허가제는 집값을 직접 누르지 않는다. 대신 그 지역의 매수자를 "직접 살 사람"으로 좁힌다. 투자 수요가 빠지면 거래가 줄고, 매수자 가운데 대출을 크게 쓸 수 없는 사람도 빠진다. 대가도 있다. 세입자가 사는 집은 사려는 사람이 바로 들어가 살 수 없어서 팔기 어려워진다. 이 문제 때문에 2026년 5월에는 세입자가 있는 집을 무주택자가 사면 기존 임대차가 끝날 때까지 입주를 미뤄 주는 유예 특례가 나왔고, 9월에는 신청 기한을 2027년 말까지 늘리고 세입자의 계약갱신까지 기다릴 수 있게 넓히는 개정이 발표됐다(세부 조건은 확인 필요). 규제는 이렇게 부작용이 드러나면 예외가 붙으며 점점 복잡해진다.

대출 규제가 수요를 줄이는 경로

규제지역 지정의 가장 빠른 효과는 대출 규제에서 나온다. 집값이 소득의 10배가 넘는 곳에서 집을 사는 사람의 대부분은 대출을 쓴다. 그래서 대출 규칙은 "이 집을 살 수 있는 사람이 몇 명인가"를 직접 바꾼다. 한 가구가 살 수 있는 최고 가격은 세 가지 제약 가운데 가장 빡빡한 것이 정한다.

• LTV(담보인정비율): 대출은 집값의 일정 비율까지. 내 돈이 \(E\)이면 살 수 있는 집값은 \(E / (1 - \text{LTV})\)까지다. LTV 70%면 내 돈의 3.3배, 40%면 1.7배다.
• DSR(총부채원리금상환비율): 모든 대출의 한 해 원리금이 소득의 40%(은행)를 넘지 못한다. 스트레스 금리를 더해 계산하므로 금리가 오르거나 가산금리가 커지면 한도가 준다.
• 주담대 한도: 수도권·규제지역은 집값과 관계없이 최대 6억원, 규제지역의 15억원 초과 주택은 4억원, 25억원 초과는 2억원.

아래는 가상의 2,000가구다. 가구마다 가진 돈과 소득이 다르다. 막대는 각 가구가 세 제약 아래에서 살 수 있는 최고 가격의 분포다. 가로축의 손잡이를 끌어 특정 가격의 집을 고르면, 그 집을 살 수 있는 가구가 몇 %인지 나온다. 이 비율이 그 가격대의 '잠재 수요'다.

대출 규제는 사람들의 '사고 싶은 마음'은 그대로 두고 '살 수 있는 능력'만 줄인다. 그래서 효과는 두 갈래로 나타난다. 살 수 있는 사람이 줄어든 가격대에서는 거래와 가격 상승 압력이 줄어든다. 하지만 사고 싶은 마음은 사라지지 않았으니, 그 수요는 대출이 덜 필요한 더 싼 집, 규제가 없는 옆 지역, 또는 나중으로 옮겨 간다. 대출 규제가 풀리는 순간 미뤄 둔 수요가 한꺼번에 돌아오기도 한다. 대출 한도가 어떻게 계산되는지는 9장에서, MoneyBook의 대출 상환의 구조에서 원리금 계산의 기초를 볼 수 있다.

가격이 아주 높은 집에서는 이 원리가 다르게 보인다. 2026년 서울 강남권에서는 전용 84㎡가 40억원대에 거래된 사례가 있다. 규제지역에서 40억원짜리 집을 사면 주담대 한도는 2억원, 집값의 5%다. 취득세(약 1억 3,200만원)까지 약 39억 3,000만원을 자기 돈으로 마련해야 하니, 이 가격대의 매수자는 원래부터 대출에 거의 기대지 않는 사람들, 곧 현금 자산이 많거나 이미 가진 집을 팔아 옮기는 사람들이다. 대출 규제는 대출에 기대는 사람을 시장에서 빼는 장치라서, 대출을 거의 쓰지 않는 매수자가 대부분인 가격대에서는 살 수 있는 사람의 수를 덜 바꾼다. 대신 한도가 6억 → 4억 → 2억으로 꺾이는 15억원과 25억원 바로 위에서 필요한 현금이 계단처럼 뛰고(아래 하늘네 집 노트의 A구 손잡이로 볼 수 있다), 그 아래 가격대에서 갈아타려는 사람의 문턱이 높아진다. 대출 규제가 강해진 뒤에도 서울 아파트 실거래가격지수가 1년 사이 14.56% 올랐다(2026년 7월, 서울시)는 사실은, 서울 집값이 대출 규제(④) 하나가 아니라 입지(①), 금리(②), 공급(③), 기대(⑤)와 함께 움직인다는 점을 떠올리게 한다. 어느 힘이 얼마나 컸는지는 이 책이 단정하지 않는다.

공급 대책과 시차, 그리고 기대

공급 대책은 집을 실제로 늘리는 유일한 정책이다. 그런데 발표와 입주 사이에 긴 시간이 있다. 택지 후보지 발표 → 지구 지정 → 보상 → 사업 승인(인허가) → 착공 → 준공·입주. 신도시나 대규모 택지는 발표부터 첫 입주까지 대개 5년이 넘고, 재건축·재개발 규제 완화는 조합 단계를 거쳐 10년 가까이 걸리기도 한다(4장, 12장).

그 시간 동안 가격을 움직이는 것은 아직 지어지지 않은 집이 아니라 사람들의 기대(Expectations)다. "몇 년 뒤 집이 많이 나온다"고 믿는 사람은 지금 서둘러 사지 않고 기다린다. 이것을 발표 효과(Announcement effect)라 한다. 믿음이 강할수록 발표 효과가 크다. 하지만 계획이 늦어지거나 규모가 줄면 기다리던 수요가 돌아오고, 가격이 오히려 되돌아오기도 한다. 아래 그래프에서 입주 시점 세로선을 끌어 시차를 바꾸고, 시장이 발표를 얼마나 믿는지(신뢰도)를 바꿔 본다.

공급 대책을 볼 때 확인할 것은 세 가지다. 언제 입주하는가(발표 연도가 아니라), 어디에 짓는가(수요가 있는 곳과 얼마나 가까운가), 얼마나 확실한가(부지 확보, 사업비, 인허가 단계). 숫자가 큰 발표일수록 이 셋을 따로 따져야 한다. "몇십만 호 공급"이라는 제목의 숫자는 대개 인허가나 착공이 아니라 '계획' 물량이고, 그 가운데 몇 년 안에 실제로 입주하는 물량은 훨씬 적다.

풍선 효과: 누르면 옆이 부푼다

풍선의 한쪽을 누르면 다른 쪽이 부푼다. 부동산 규제에서 풍선 효과(Balloon effect)는 한 지역을 규제하면 그 지역에 몰리던 수요가 규제가 없는 옆 지역으로 옮겨 가 그곳의 거래와 가격이 오르는 현상을 말한다. 대출 규제는 수요를 없애지 않고 옮긴다는 앞 절의 이야기를 지도 위에 그린 것이다.

얼마나 옮겨 가는지는 두 숫자로 정해진다. 하나는 규제의 강도(규제지역에서 사려던 사람 가운데 몇 %가 막히는가), 다른 하나는 대체 가능성(막힌 사람에게 옆 지역이 얼마나 비슷한 선택지인가)이다. 통근 시간이 비슷하고 생활권이 겹치면 대체 가능성이 크다. 옆 지역이 작으면 같은 수요가 들어와도 가격이 더 크게 움직인다.

풍선 효과는 규제를 넓히는 이유가 되기도 한다. 한 지역을 묶으면 옆 지역이 오르고, 그 지역을 묶으면 또 그 옆이 오른다. 규제지역이 몇 년 사이 점점 넓어지거나, 한꺼번에 도시 전체를 묶는 방식이 나오는 배경이다. 2026년 6월 경기 세 곳이 추가 지정될 때에도, 그 전후로 인근 비규제지역의 거래가 늘었다는 보도가 있었다. 다만 실제로 옆 지역 가격이 오른 것이 풍선 효과 때문인지, 같은 시기의 금리·공급·개발 호재 때문인지는 따로 따져야 한다. 풍선 효과는 원리이지 모든 옆 지역의 상승을 설명하는 공식이 아니다.

임대차 규제의 양면

규제는 사는 사람과 파는 사람만이 아니라 빌리는 사람과 빌려주는 사람에게도 걸린다. 2020년부터 시행된 계약갱신청구권(세입자가 한 번 2년 연장을 요구할 권리)과 전월세 상한(갱신할 때 보증금·월세 인상 5% 이내), 전월세 신고제가 대표적이다(6장). 이 제도를 두고는 지금도 논쟁이 이어진다. 양쪽 주장을 나란히 놓는다.

아래 시뮬레이터는 이 논쟁의 핵심 하나를 숫자로 본다. 갱신 상한이 있으면 기존 세입자는 4년 동안 덜 낸다. 그런데 집주인이 다음 갱신에서 못 올릴 몫을 예상해 첫 계약 가격을 미리 올린다면, 새로 들어오는 세입자는 더 낸다. 그 '선반영'이 얼마나 일어나는지는 시장 상황(빈집이 많은가, 세입자가 많은가)에 따라 다르다.

세입자 입장에서 이 제도는 분명한 보호막이다. 아이 학교 때문에 4년을 한 집에 살 수 있다는 것은 금액으로 다 셀 수 없는 가치다. 집주인 입장에서는 계약 기간 동안 시장 가격을 따라갈 수 없고, 그만큼을 처음에 받으려 하거나 임대 대신 매도를 고민하게 된다. 정책을 설계하는 쪽은 이 두 효과의 크기를 견주어야 하고, 시장 상황에 따라 어느 쪽이 커지는지가 달라진다. 계약 기간을 3+3+3년으로 늘리는 법안이 발의된 적이 있으나 2026년 10월 기준 통과된 근거는 없다.

정책이 자주 바뀌는 이유

부동산 제도는 다른 어떤 분야보다 자주 바뀐다. 2025년 한 해에만 대출 한도가 두 번 크게 바뀌고 규제지역이 크게 넓어졌으며, 2026년에는 양도세 중과 유예가 끝나고 규제지역이 추가되고 토지거래허가 실거주 의무에 예외가 붙었다. 어느 정부의 문제라기보다 구조의 문제다.

• 시차: 정책의 효과는 늦게 오는데 여론은 지금의 가격에 반응한다. 효과가 나타나기 전에 추가 대책이 나오고, 효과가 겹쳐 나타나면 다시 완화가 필요해진다.
• 풍선과 예외: 한 곳을 막으면 다른 곳이 열리고(풍선 효과), 선의의 피해자를 위한 예외를 붙이다 보면 제도가 복잡해진다.
• 여러 목표: 집값 안정, 무주택자 내 집 마련, 세입자 보호, 가계부채 관리, 건설 경기, 세수는 서로 부딪힌다. 대출을 묶으면 가계부채는 안정되지만 무주택 실수요자의 내 집 마련도 어려워진다.
• 기대와의 게임: 사람들은 정책이 바뀔 것을 예상하고 미리 움직인다. "곧 풀린다"는 기대는 규제의 효과를 약하게 만든다.

하늘네 집 노트

하늘네의 후보지 세 곳에 지금의 규제를 겹쳐 본다. 서울 A구는 규제지역이자 토지거래허가구역이고, 경기 B시와 E시는 비규제지역이다. 기둥은 84㎡를 살 때 규제가 정하는 최대 대출(LTV와 주담대 한도)과 나머지 필요한 자기 돈이다. 가로선은 하늘네가 쓸 수 있는 자기 돈이다. 손잡이를 끌어 이 선을 옮겨 보고, 'B시가 규제지역으로 지정된다면'을 켜서 가정의 결과도 본다.